문화재 보존과 개발 사이 30년… 구원책 ‘용적이양제’ 실행은 제자리 [문화재 규제 보상 시험대 ③]

▲서울 송파구 풍납동의 한 주택가 주차장에 설치된 ‘풍납동 토성’ 안내판. (조유정 기자 youjung@)

풍납동은 오랫동안 대책만 반복됐을 뿐 상황이 바뀌지 않은 대표적인 문화재 규제 지역이다. 해법으로 제시된 용적이양제도 시행이 늦어지며 주민 체감은 아직 요원하다.

27일 부동산업계에 따르면 문화재 보존으로 인해 도심 개발이 지연되자 서울시는 ‘서울형 용적이양제’ 도입을 추진하고 있다. 용적이양제는 문화재 때문에 고도 규제가 있는 지역의 용적률을 다른 지역에 이전·매각할 수 있도록 한 제도다. 예를 들어 용적률 1000%가 가능한 풍납동 상업지역도 풍납토성 문화재 규제로 고도 제한이 적용되면서 실제로는 400%만 사용할 수 있다. 이때 쓰지 못한 600%의 용적률을 다른 재개발 구역에 넘길 수 있도록 하자는 취지다.

송파구 풍납토성은 용적률 이양제의 대표적인 수혜 지역으로 꼽힌다. 풍납토성 일대가 문화재 보존관리지역으로 지정돼 착굴과 건축 행위가 제한을 받아왔기 때문이다. 이 같은 규제는 풍납동의 개발 지연을 초래했고, 강남 3구에 속한 송파구에 위치했음에도 집값 상승률이 상대적으로 저조했다는 지적이 나온다.

실제 풍납동은 같은 송파 생활권 안에서도 장기간 저평가가 고착된 대표 지역으로 꼽힌다. 최근 10년간(2015~2024년) 송파구는 6.34%→21.69%→15.16%→16.94% 등 상승장이 이어진 반면, 풍납동은 6.16%→17.95%→24.38%→13.24%로 단기 급등 구간이 존재했음에도 이후 오름폭이 빠르게 둔화됐다. 지난달 기준으로는 송파구 19.08%, 풍납동 9.95%로 9.13%포인트 격차를 보였다.

특히 2022년 하락기 이후 격차가 더 커졌다. 2023~2024년 송파구는 0.60%→8.10%로 회복세에 들어섰지만, 풍납동은 –5.94%→–1.06%로 2년 연속 역성장을 기록했다. 반등 국면을 따라잡지 못하며 하락 충격이 장기화된 송파권역 내 유일 지역이다.

그럼에도 용적이양제 도입은 다소 더딘 상황이다. 서울시는 상반기 ‘용적이양제 운영에 관한 조례(가칭)’를 입법 예고하고 하반기 본격 시행을 계획했으나, 4일 열린 서울시의회 도시계획균형위원회 행정사무감사에서 조례 입법을 내년 상반기로 미루겠다고 밝혔다. 하반기 시행 목표에서 한 차례 연기된 데 이어 다시 일정이 밀린 것이다.

풍납토성 문화재 규제로 약 30년간 개발이 멈추자 원주민들은 도심 개발에 회의적인 반응을 보이고 있다. 원주민 A 씨는 “처음에는 이런저런 목소리도 내봤지만 정부 차원에서 달라진 모습을 보이지 않아서 어느 순간 관심이 사라졌다”고 토로했다. 원주민 B 씨는 “어차피 상황이 달라지지도 않고 남은 시간 동안 여기서 살 생각이기 때문에 별다른 생각이 없다”고 말했다.

서진형 광운대 부동산법무학과 교수는 “용적이양제는 바람직한 방향이긴 하지만, 세부적으로 보면 용적률 양도 범위와 기준, 한도 설정 등에 대한 사회적 합의가 필요하다”며 “쉽지 않은 과제가 될 수 있다”고 설명했다.